基层反映我国PPP存在多项问题亟待解决

基层反映我国PPP存在多项问题亟待解决

6月12日，财政部、教育部、科技部等20个部委联合发布通知，在全国启动第三批PPP（政府和社会资本合作）示范项目申报筛选工作。截至今年3月，财政部搭建的PPP综合信息平台收录各地的PPP招商项目7721个，总投资约8.8万亿元，涵盖了19个主要发展领域。 例如，投资538.95亿元的杭州市地铁5号线一期工程、6号线一期工程项目；投资145亿元的杭州—海宁城市轻轨工程项目都属于财政部第一批PPP示范项目。统计显示，2015年温州先后推出71个PPP项目中，已有10个项目成功引入社会“股东”，总投资额超过236亿元（来源：新浪新闻中心）。虽然中国的PPP项目总量持续上升，但执行阶段的项目数与入库项目总量相比，实际的签约率仅为4.8%（数据来源来源：凤凰财经综合），PPP发展中存在的一些难题亟待解决。

一是主管机构交叉重叠，权责利界限难分清。管项目的发改委，管财政的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，但谁是PPP的第一主管机构，并没有明确界定。在实际操作中，地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。

二是上位法体系未建立，下位法冲突。目前尚没有一部比较完善的上位法律对PPP工作进行统筹规划。出台的指导文件虽然指导精神大致相同，但细节出入较多在一定程度上不利于PPP项目的实施和推进。2016年1月，财政部已率先完成《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》）的意见征集，但正式版本尚未公布。2016年5月，由发改委主导的《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》已经完成，标志着PPP上位法呼之欲出。但是从已经公布的版本可以看出，这两部法案之间的存在着一个很大的争议：PPP与特许经营有何区别？

三是地方政府信用缺位，社会资本顾虑重重。在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。①政策变更风险；②政府兑现风险；③政府换届风险等使得社会资本方无所适从，十分被动。

四是配套改革和制度建设不到位，社会资本参与运营被动。2015年，财政部联合住建部在城市供水、污水处理、垃圾处理等市政公用领域开展PPP项目推介工作，虽有所成效，但依旧困难重重，主要表现为市政公用相关领域价费体系较为模糊，财政补贴机制尚未完善，制约社会资本投资回报的合理测算。

五是项目用地政策不确，土地取得困难。PPP项目公司应如何获得项目土地使用权、如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权等问题政策都未明确。#####

六是项目收益偏低，社会资本投资动力不足。PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。

七是金融工具和市场不完善，融资渠道不通畅。PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验， 融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。金融机构在参与PPP项目时顾虑重重，审慎参与PPP项目，致使PPP项目资金缺口巨大，难以落地。

八是项目监管相对滞后，导致隐患突显、问题频发。①地方政府的监管意识不足，导致一些社会资本方利用监管漏洞，包装存量项目，骗取财政补贴。②PPP项目牵涉多个部门，需要社会资本一个个部门去走流程审批，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。③在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。

九是缺乏专业人才和中介服务机构，PPP方案设计水平不高。对PPP咨询服务的认识不足、重视不够，没有聘请专业第三方咨询机构的意识。而且咨询服务机构专业能力参差不齐。

    十是金融体系配套不完善，退出机制不畅。目前地方政府在PPP的推广进程中，重准入保障，轻退出安排。

    基层建议政府各部门理清各自的职能范围，协调推广PPP；完善相关立法；提高契约意识，履行合同约定；循序渐进地推进改革，确保配套改革同步推进，健全财政补贴机制，保障社会资本的合法权益；制定全面的PPP项目用地政策，明晰PPP项目土地的取得方式；公平对待社会资本，保障项目质量；完善PPP的融资市场；规范和细化“退出机制”，保障PPP项目的顺利推进。